Naujienos

V.Brukas: Reforma – valstybei, ne biurokratijai (II dalis+žurnalistinis trileris)

 2009-10-08 Kokios priežastys iki šiol stabdo Lietuvos valstybinių miškų valdyme pritaikyti naujojo viešojo administravimo (NVA) koncepciją-svarsto Švedijos žemės ūkio mokslų universiteto (SLU) dėstytojas dr.Vilis Brukas straipsnyje "Reforma – valstybei, ne biurokratijai". Straipsnio I dalį publikavo žurnalas "Baltijos miškai ir mediena" rugpjūčio-rugsėjo numeryje. [nuorodą į I straipsnio dalį rasite: 2009-08-03  * V.Brukas: ar sprendimai priklausys nuo tų, kuriems valstybės gerovė svarbesnė už „politinę švogerystę"?]

lietuvosmiskai.lt komentaras:
Jau anksčiau informuoti šaltiniai pranešė, kad po šio V.Bruko straipsnio paskelbimo žurnalo BMM internetinėje svetainėje ir straipsnio 1 dalies išspausdinimo žurnalo rugpjūčio -rugsėjo numeryje Generalinės miškų urėdijos vadovybė paskelbė BMM ultimatumą: jei busi išspausdinta 2 straipsnio dalis ir straipsnis pasiliks  internete, urėdijos nepirks ir neprenumeruos nei vieno BMM numerio .
Pasidavę GMU spaudimui BMM žurnalo savininkai, siekdami 'užglaistyti' konfliktą,  atleido iš pareigų direktorių Gintautą Kadžiulį ir įvykdė kitus GMU reikalavimus.
Tiek žinių apie miškininkams skirtos spaudos savarankiškumą bei žodžio laisvę:(
*******************************************
Autoriaus prašymu kviečiame susipažinti su straipsnio „Reforma-valstybei, ne biurokratijai" II dalimi bei V.Bruko įvadinėmis  mintimis:

Vietoje įvado: žurnalistinis trileris

Šių metų rugpjūčio mėnesį žurnalas „Baltijos miškai ir mediena" priėmė spausdinimui mano straipsnį „Reforma-valstybei, ne biurokratijai", nagrinėjantį miškų ūkio valdymo problemas. Atsižvelgus į temos aktualumą, tą pačią dieną tekstas buvo patalpintas žurnalo BMM internetinėje svetainėje. Dėl nemažos apimties sutarėme, kad straipsnis bus išspausdintas dviejuose numeriuose. Rugsėjį pasirodžiusi pirmoji dalis aptaria viešojo valdymo teoriją, apžvelgia, kokie valdymo modeliai vyrauja Baltijos jūros regiono šalių miškų ūkyje. Daroma išvada, kad ekologiniai ir socialiniai visuomenės interesai sėkmingai tenkinami bemaž visose regiono šalyse, nepriklausomai nuo valdymo modelio. Kita vertus, Naujojo Viešojo Administravimo (NVA) principais paremtas modelis yra kur kas efektyvesnis už biurokratinį, siekiant užtikrinti kuo didesnį ekonominį indėlį į šalies gerovę.

Antroji dalis turėjo pasirodyti „Baltijos miškų ir medienos" spalio numeryje, bet planus sujaukė nelauktas žurnalistinis trileris. Redakcija susilaukė nurodymų „iš viršaus". Įvykių eiga parodė, kad tie nurodymai - ne tušti žodžiai - netikėtai buvo atleistas žurnalo direktorius. Be to, duota suprasti, kad, išspausdinus antrąją straipsnio dalį, žurnalui „bus leista" bankrutuoti. Nenuostabu, kad straipsnis prapuolė iš žurnalo svetainės internetinės erdvės, apie antrosios dalies išspausdinimą negalėjo būti nė kalbos.

Dešimtį metų išgyvenus Šiaurės šalyse, toks įvykių scenarijus atrodo tarytum iš fantastikos srities. Jeigu Švedijoje kas nors panašiu būdu bandytų gniaužti spaudos laisvę, kiltų nemenkas skandalas, kai kurie veikėjai ko gero turėtų palikti savo postus. Bet Lietuvoje tokie valdžios žaidimėliai turbūt yra tiesiog nieką nestebinanti kasdienybė? Atsakymą į šį klausimą palikime skaitytojui. Esu dėkingas lietuvosmiskai.lt svetainei, kurios dėka straipsnio antroji dalis vis dėlto pasiekia skaitytoją. O kas yra tasai valdingasis „viršus", manau, bus nesunku suprasti perskaičius straipsnį.
**********************************
(2 dalis) -straipsnio tęsinys
**********************************

Viešojo valdymo modelis Lietuvoje

Atkūrus Nepriklausomybę, radikaliai pasikeitė socialinė-ekonominė aplinka. Perėjus prie rinkos ekonomikos, urėdijoms teko mokytis dirbti ir uždirbti savarankiškai. Palaipsniui atsisakyta medienos perdirbimo padalinių, tačiau išlaikytas kompleksinis miško išauginimo ūkis nuo sėklos iki medienos ruošos. Tiesa, nemaža dalis darbų sutartiniu pagrindu perduota privatiems rangovams. Paminėtina, kad dėl miškų restitucijos, vidutinis vienos urėdijos žinioje esantis miškų plotas sumažėjo bemaž dvigubai. Apskritai urėdijų veiklą per pirmuosius kelerius Nepriklausomybės metus galima vertinti teigiamai, nes, vykstant bendrai radikaliai ekonomikos transformacijai ir kai kada į prichvatizaciją peraugančiai privatizacijai, urėdijos garantavo stabilumą, išlaikydamos tvarų miškų ūkį, geriau ar blogiau prisitaikydamos prie veiklos rinkos sąlygomis. Kita vertus, ūkinė veikla buvo grindžiama apsimokamumo principu, didžiajai pajamų daliai išliekant miškų ūkio sistemoje.

Pasirinktasis „evoliucinis" veiklos kelias daugiau ar mažiau užkonservavo valdymo sąrangą.

Veiklos aplinkai pasikeitus radikaliai, vidinė valdymo sistema esmingiau pertvarkyta nebuvo. Bene žymiausia reforma - Generalinės Miškų Urėdijos (GMU) įsteigimas 1996 metais tikslu atskirti politinio ir ūkinio valdymo funkcijas. Sveikintinas tikslas, tačiau jo įgyvendinimas pakankamai nevykęs. Visų pirma, šis sprendimas buvo skubotai priimtas valdžių keitimosi išvakarėse, paskutinėmis Miškų ūkio ministerijos gyvavimo dienomis, neatlikus detalesnės analizės ir nesitariant su sektoriaus atstovais. Tai buvo viena iš priežasčių, sukėlusių užsitęsusią trintį tarp GMU ir Miškų ūkio departamento (šiuo metu - Miškų departamento). Dar blogiau tai, kad nebuvo sudaryta sisteminių prielaidų efektyvesniam valdymui, GMU tiesiog patapo urėdijų antstatu su gana miglota urėdijų veiklos koordinavimo misija. Reformos pobūdis ir jos vykdytojų mentalitetas lėmė grynai biurokratinį GMU profilį, vis labiau ryškėjant „urėdijų prievaizdo" vaidmeniui.

 Reiktų paminėti, kad be GMU įsteigimo dar buvo tam tikrų žinybinio pavaldumo ir urėdijų statuso kaitaliojimų, tačiau jie neatnešė didesnių permainų nei valdymo sistemoje, nei urėdijų veikloje. Nors nuo 2001 metų urėdijos turi valstybinių įmonių statusą, realiai įstatymų joms suteiktos teisės yra gerokai apribotos GMU sąskaita. Pastaroji, neturėdama įmonės statuso, uzurpuoja dalį urėdijų teisių neprisiimdama aiškios atsakomybės.

Galima teigti, kad buvo praleista proga įvykdyti racionalią šakos reformą taikant NVA principus. Akivaizdu, kad dabartinis valdymas ir ypač viršutinė jo grandis pagal daugumą požymių atitinka biurokratinį modelį:

- Valdymo sistemoje stinga vidinių paskatų racionalizuoti veiklą ir siekti efektyvesnio resursų panaudojimo bei didesnio indėlio į šalies ekonomiką. Veiklos kryptys daugiau sąlygojamos komandiniais principais paremto valdymo ir trumpalaikių konjunktūrinių faktorių negu aiškios valdymo ir miškų ūkio plėtros vizijos.

- Miško ūkinė veikla grindžiama itin smulkmenišku reglamentavimu - planais, normatyvais, detaliomis ir privalomomis nuorodomis urėdijų ir girininkijų darbuotojams, tarsi būtų nepasitikima jų profesine kompetencija. Tai bendra ir gilėjanti šakos problema, sąlygojama biurokratinės valdymo sistemos orientacijos.

- GMU vykdomas urėdijų veiklos koordinavimas yra bene charakteringiausias komandinio valdymo pavyzdys. Pavyzdžiui, nurodoma informacija, kurią privalu pateikti urėdijų tinklalapiuose. Daug žmogiškųjų išteklių išeikvojama įvairiausioms ataskaitoms, tikrinimams, ir pan. Vienas naujesnių ir „įdomesnių" pavyzdžių - kas trys mėnesiai kiekviena urėdija privalo pateikti ataskaitas apie ryšius su visuomene ir pasisakymus respublikinėje spaudoje.

- Lojalumas svarbiau už profesionalumą ir veiklos rezultatus. Nors atskiros urėdijos veiklos efektyvumas žymia dalimi priklauso nuo urėdo kompetencijos, nematyti, kad GMU efektyviai naudotųsi steigėjos teisėmis, siedama urėdų paskyrimus su kandidatų profesionalumu.

- Inovacijos kelią skinasi lėtai, pavyzdžiui, kai kuriose urėdijose nepakankamas informacinių technologijų įdiegimo lygis, stinga efektyvios kompiuterinės apskaitos sistemos.

- Neformaliuose pokalbiuose žymi dalis žemesniųjų grandžių darbuotojų išreiškia nepasitenkinimą esama padėtimi, motyvacija blėsta dėl perdėto biurokratizmo ir jo pasėkoje augančio darbo krūvio. Nepaisant intensyvių diskusijų dėl reformos, šios nuomonės retai išreiškiamos viešojoje erdvėje. Net ilgamečiame profesiniame žurnale „Mūsų girios" beveik neliko kritiškų pasisakymų, idėjų generavimo, ko nestigo tarpukario laiku ir iš dalies net sovietmečiu. Tai gali būti laikoma požymiais, kad valdymo sistemoje stinga viešumo.

Galiausiai, pati GMU oficialiai išreiškia poziciją[1], kad miškų ūkio valdymą reiktų organizuoti Lenkijos pavyzdžiu. Tuo patvirtinama vertybinė orientacija į tolesnį valdymo „biurokratinimą".

Keistoka tiek urėdų, tiek kitų urėdijų darbuotojų dalia, kai, ūkininkaujant rinkos sąlygomis, tuo pat metu tenka kovoti su biurokratijos malūnais ar tapti beveidžiais sistemos sraigteliais.

Alternatyvos ateičiai

Nesismulkinant ir įvertinant situaciją iš esmės, galimi du pagrindiniai reformos scenarijai siekiant patobulinti valstybinį miškų ūkio valdymą:

1. „A" scenarijus: Išlaikyti dabartinę valdymo struktūrą mažinant biurokratizmo apraiškas, visų pirma mažinant centrinio biurokratinio aparato įtaką urėdijų veiklai.

 2. „B" scenarijus: Atlikti esminę sistemos reformą, taikant NVA principus.

„A" būtų minimalistinis scenarijus, neįnešiantis žymesnių pakitimų, bet vis dėlto sudarysiantis prielaidas savarankiškesniam pagrindinių ūkio subjektų miškų urėdijų darbui. Mažiau žmoniškųjų išteklių būtų išnaudojama biurokratinei rutinai. Tiek politikos mokslų teorija, tiek ir ligšiolinė lietuviškų reformų patirtis rodo, kad jau egzistuojančios organizacijos visomis išgalėmis siekia išsilaikyti status quo. Bet kuri organizacija stengiasi didinti savo įtaką ir priešintis išoriniam reformų spaudimui. Tad, bendrame giliai biurokratizuoto valstybės valdymo fone, „A" scenarijus lengviau prasimuštų per įtakingų interesų grupių tveriamus barjerus.

 „B" scenarijus sunkiau įgyvendinamas, bet atneštų didesnę naudą valstybei. Atsižvelgiant į kitų regiono valstybių patirtį, būtų galima steigti vieną įmonę. Galima forma - valstybinė akcinė įmonė, valstybei valdant visas akcijas. Įmonė būtų atsakinga už ūkinį valstybinių miškų valdymą visuose lygmenyse su aiškiai suformuluota misija dirbti efektyviai, didinant ekologinę, socialinę ir ekonominę valstybės gerovę, esant atitinkamai valdymo struktūrai ir principams. Politinio valdymo funkcijos galėtų būti atliekamos konsoliduotos valstybinės miškų tarnybos, į kurios veiklos sferą įeitų tiek valstybinio, tiek privataus miškų ūkio priežiūra.

Reformos priešininkai įvairiomis progomis jau yra argumentavę, kad vienos įmonės įsteigimas sukurs ūkio monopolį, šalį užplūs skandinaviškas kapitalas, miškų ūkį privatizuos ar kitaip užvaldys medienos pramonė ir pan. Sunku pasakyti, ar čia tikros baimės, ar tik mažiau informuotų žmonių gąsdinimai siekiant išvengti reformos. Dar 2006 m. paruoštoje ataskaitoje Lietuvos žemės ūkio universiteto mokslininkai nurodė, jog miškų urėdijos nėra pakankamai didelės, kad atsvertų stambiausių medienos perdirbimo įmonių veiklos apimtis ir įtaką rinkai. Be to, viso ūkio monopolizavimas paprasčiausiai neįmanomas dėl palaipsniui stiprėjančio privataus miškų ūkio. Nematyčiau didesnės „problemos" jeigu į miškų ūkį šaliai priimtinomis sąlygomis būtų investuojama užsienio kapitalo; tačiau niekaip nesuprantu, kaip naujoji įmonė sąlygotų to kapitalo pritekėjimą. Latvijoje atsitiko priešingai. Dar prieš reformą, dalis valstybinių miškų pernelyg lengvatinėmis sąlygomis buvo išnuomota užsienio kompanijoms. 2000-aisiais įkūrus akcinę bendrovę „Latvijos valstybiniai miškai" tokia miškų nuomos praktika buvo tuojau pat nutraukta. Tuo tarpu Lietuvoje skleidžiama dezinformacija, neva ūkio reforma Latvijoje buvo vykdoma siekiant patenkinti skandinavų interesus.

Tikriausiai labiau reikėtų bijotis savų medienos pramonės grupių įtakos, pavyzdžiui, prisimenant gan įžūlias pernykštes pastangas įvesti medienos kvotas lengvatinėmis kainomis. Bet perdėtos užkulisinės įtakos ir korupcijos galima išvengti, jeigu reforma bus vykdoma skaidriai. Jau įkūrus įmonę, jos atsparumas tokioms įtakoms labiausiai priklausytų nuo jos vadovybės profesionalumo ir etikos. Tai žinoma galioja ir dabartinei GMU ir urėdijoms.

Neabejoju, kad stiprus, NVA principais valdomas valstybinis miškų ūkis atneštų ilgalaikę naudą valstybei, tuo pat metu užtikrindamas ir dirbančiųjų gerovę. Todėl urėdijų darbuotojams nereikėtų baimintis racionalios reformos. Kompetentingų ir darbščių specialistų tikrai prireiktų naujajai įmonei.

O kaip būtų galima įvertinti šiuo metu svarstomas alternatyvas? Citata iš Seimo Aplinkos apsaugos komiteto gegužės 20 d. nutarimo:

„Po svarstymo bendru sutarimu nutarta siūlyti Vyriausybei:

- nedarant radikalių pertvarkymų ir nekeičiant dabar esančių miškų urėdijų teisinio statuso bei valstybinių miškų valdymo sistemos, Miškų įstatyme, Valstybės ir savivaldybių įmonių įstatyme ir kituose teisės aktuose įteisinti nuostatas, įgalinančias dalį miškų urėdijų pajamų (3proc.) ir dalį funkcijų, susijusių su medienos prekybos organizavimu, vidaus auditu ir žmogiškųjų išteklių valdymu, perduoti Generalinei miškų urėdijai;

[...]

- įteisinti nuostatą, kad kas penkerius metus būtų vykdomos miškų urėdų atestacijos, atsižvelgiant į audito išvadas bei teisės aktais nustatyti vertinimo kriterijus;"

Perskaičius svarstymo komitete eigą[2], toks nutarimo tekstas sukelia nuostabą. Ar šitą nutarimą formulavo patys Seimo komiteto nariai, ar jis nukopijuotas iš GMU juodraščių? Vertinant pagal viešojo valdymo teoriją ir praktiką, siūloma alternatyva būtų didelis žingsnis atgal. Dalį funkcijų perduodant GMU, būtų toliau stiprinamas biurokratinis antstatas, o urėdijos spaudžiamos dar daugiau, be visų nuorodų ir ataskaitų dar pasitelkiant ir penkmetines atestacijas. Ypač socialistiškai skamba siūlymas grąžinti sovietinę centralizuoto miškų fondo tvarką. Anot GMU atstovų, dalis šio fondo įplaukų būtų panaudojama išlyginti urėdijų pajamas dėl nevienodų ūkininkavimo sąlygų. Tokie svieto lyginimai idėjiškai skamba gražiai, bet praktikoje jie skatina pajamų slėpimą, sumažina motyvaciją dirbti efektyviai. O kur garantijos, kad kompensacijų skyrimo kriterijumi šalia ūkininkavimo sąlygų netaps lojalumas GMU vadovybei?

Sunkoka įvertinti kitas šiuo metu siūlomas alternatyvas. Mat diskusija sutelkiama į siektiną urėdijų skaičių. Negalima nesutikti su mokslininkais, teigiančiais kad urėdijos dydis yra svarbus faktorius kalbant apie veiklos efektyvumą. Deja, diskusijose kažkodėl apeinamas valdymo modelio klausimas. Mano manymu, urėdijų dydžio klausimas nors ir svarbus, bet antraeilis. Juk galima sukurti vieną įmonę, pakeitus fasadą, tačiau nieko realiai nekeičiant valdymo sistemoje. Atitinkamas bus ir rezultatas - viena neefektyviai dirbanti įmonė. Reforma turi būti esminė ir gerai paruošta. Priešingu atveju neverta vargti, laužyti iečių, trikdyti žmones.

Norisi paraginti visų grandžių miškininkus netylėti, aktyviai reikšti nuomones ir ginti savo pilietinę poziciją žiniasklaidoje. Kiekvienas iš mūsų turi galimybę teikti siūlymus dėl valdymo tobulinimo Vyriausybinei Saulėlydžio komisijai[3], kiekvienas įnašas svarbus kuriant bendrą profesinę ateitį. Reformos rengėjai turėtų išklausyti ne vien miškininkus, bet ir nuo dabartinės valdymo sistemos nepriklausomus teisininkus, ekonomistus, gamtosaugininkus, viešojo valdymo, medienos pramonės ir kitų sričių ekspertus, nevyriausybinių organizacijų atstovus.

Galiausiai reformos eigą lems politikai vyriausybėje, seime, prezidentės komandoje. Belieka tikėtis, kad lemiami sprendimai priklausys nuo tų, kuriems valstybės gerovė svarbesnė už „politinę švogerystę". Priešingu atveju sulauksime dar vieno reformos saulėlydžio su apgailėtinais rezultatais.

dr.Vilis Brukas
mokslinis bendradarbis
Švedijos žemės ūkio mokslų universitetas

[1] Žr. pavyzdžiui: GMU liepos 21 d. Pasitarimas dėl valstybinių miškų valdymo tobulinimo: http://www.gmu.lt/naujienos/nid.1348;/

[2] Detalų aprašymą galima rasti internete: /go.php/lit/__Seimo_AAK___antrasis_rytmetinis_valsty/2320

[3] Adresu: http://www.lrv.lt/lt/veikla/komisijos/saulelydzio-komisija/pasiulyti-sprendima/, konkretaus siūlymo ir komisijos atsakymo pavyzdys: http://www.lrv.lt/lt/veikla/komisijos/saulelydzio-komisija/pasiulymai/?qid=60&page=25